Avec 2 milliards prélevés sur leurs budgets, les nouveaux maires vont devoir faire mieux avec moins. Avant même les jumeaux numériques sophistiqués, des approches simples permettent déjà d’anticiper les contradictions qui paralysent l’action publique
Le 3 février 2026, après quatre mois de chaos parlementaire, le budget de l’État a été adopté. Pour les collectivités territoriales, le verdict est sans appel : entre 2 et 5 milliards d’euros de ponction selon les sources, un DILICO doublé, un Fonds Vert raboté, une DGF gelée. Les investissements locaux devraient chuter de 6% en 2026. Le 23 mars prochain, 35 000 nouveaux maires prendront leurs fonctions avec une équation impossible : des budgets amputés, des missions en expansion, et des citoyens aux attentes contradictoires.
Dans ce contexte de pénurie organisée, chaque décision devient un pari. Chaque projet mal calibré, c’est un surcoût fatal. Chaque blocage imprévu, c’est une année de perdue. Face à cette contrainte, la tentation serait de tout geler, de tout reporter. Mais la frugalité ne consiste pas à renoncer : elle consiste à ajuster avec précision. Et cette précision commence par comprendre une réalité trop souvent ignorée : les citoyens ne sont pas des indicateurs rationnels. Ce sont des êtres qui perçoivent, ressentent et réagissent selon des logiques multiples et parfois contradictoires.
L’angle mort qui coûte cher : les contradictions internes
Les projets publics n’échouent pas par manque de données. Ils échouent par angle mort sur les réactions humaines. Le problème est structurel. Les citoyens ne sont jamais une entité homogène. Chaque individu incarne simultanément plusieurs rôles, plusieurs fonctions, plusieurs préoccupations. La même personne peut être salariée dépendant de son véhicule pour se rendre au travail, mère de famille soucieuse de la qualité de l’air que respirent ses enfants, électrice sensible aux enjeux climatiques, contribuable attentive aux dépenses publiques, usagère des transports en commun, et habitante d’un quartier touché par les embouteillages.
Face à une Zone à Faibles Émissions, cette même personne va vivre un conflit interne. Comme citoyenne écologiste, elle approuve la mesure. Comme salariée sans alternative de transport, elle s’inquiète. Comme parent, elle redoute de devoir réorganiser tous ses trajets scolaires. Comme contribuable, elle craint le coût des aides promises. L’analyse classique ne voit qu’une dimension : 80% des citoyens favorables à la qualité de l’air. Elle ne voit pas que ces mêmes 80% portent en eux des contradictions qui, selon la façon dont la mesure sera mise en œuvre, les feront basculer dans l’opposition.
Autre exemple : la gratuité des transports en commun. L’analyse classique voit une mesure populaire avec 30% de fréquentation attendue en plus. Elle ne voit pas que le salarié favorable à la gratuité comme usager s’y opposera peut-être comme contribuable, que l’habitant favorable à la mobilité durable rejettera peut-être la saturation des lignes, que le parent enthousiaste deviendra opposant si les cars scolaires deviennent impraticables.
Les controverses ne naissent pas d’une opposition frontale aux objectifs affichés. Elles émergent d’un décalage entre ce qui est dit et ce qui est perçu, entre l’intention politique et la réception émotionnelle dans chacun des rôles que les citoyens incarnent. Un projet peut être techniquement parfait et socialement rejeté. Une réforme peut répondre aux besoins objectifs et heurter les représentations collectives. Ces tensions internes déclenchent des effets de cascade. Un premier groupe d’acteurs se mobilise, non pas par opposition idéologique, mais parce qu’un de leurs rôles est menacé. D’autres rejoignent le mouvement par solidarité ou par crainte. Le débat se polarise. Les arguments techniques passent au second plan. Ce qui compte désormais, c’est le sentiment d’être respecté, écouté, considéré dans la pluralité de ses préoccupations.
Dans un contexte de ressources limitées, ignorer ces dynamiques, c’est gaspiller. Chaque opposition imprévue égale des mois perdus, des surcoûts, des projets abandonnés. Anticiper devient plus rentable qu’investir à l’aveugle.
Des approches simples en attendant les jumeaux numériques
À terme, les jumeaux numériques sociaux deviendront essentiels pour modéliser ces dynamiques complexes. La France a d’ailleurs posé les bases technologiques avec le programme national de jumeau numérique territorial piloté par l’IGN, l’Inria et le Cerema, qui modélise déjà les dimensions physiques des territoires : sols, bâtiments, réseaux énergétiques, flux de transport. Les appels à projets France 2030 sur l’IA frugale ouvrent la voie à des dispositifs accessibles pour la transition écologique des territoires. À l’avenir, ces systèmes intégreront progressivement les dimensions sociales et émotionnelles, permettant de simuler comment les différents rôles des parties prenantes réagiront à une décision publique.
Mais en attendant ces outils sophistiqués, des approches simples et pragmatiques permettent déjà de transformer la prise de décision. Il s’agit d’abord de cartographier systématiquement les rôles multiples de chaque type d’acteur concerné par une décision. Pour chaque projet, identifier non pas ce que veulent « les citoyens » ou « les commerçants », mais ce que veut le même individu selon qu’il agit comme habitant, comme professionnel, comme parent, comme contribuable ou comme électeur. Cette lecture augmentée des parties prenantes ne demande pas de technologie complexe, juste une structuration rigoureuse des connaissances territoriales.
Ensuite, pour chaque scénario envisagé, se poser systématiquement la question : quel rôle cette décision va-t-elle activer en priorité chez chaque type d’acteur ? Une Zone à Faibles Émissions annoncée brutalement sans accompagnement activera le rôle « salarié inquiet » avant le rôle « citoyen écologiste ». La même mesure déployée progressivement avec des aides ciblées et des solutions de mobilité alternative permettra au rôle « citoyen écologiste » de rester dominant. Même budget global, résultats opposés. La différence ne tient pas aux moyens financiers, mais à la séquence, au ciblage et à l’anticipation des rôles prioritaires chez les acteurs. Les perceptions et les cadres de référence comptent autant que les indicateurs objectifs. Les outils de pilotage territorial mesurent beaucoup, mais n’écoutent pas assez. Ils captent les positions explicites, mais peinent à saisir les dynamiques perceptives et émotionnelles qui précèdent les basculements d’opinion. Intégrer cette dimension ne demande pas nécessairement des algorithmes complexes. Cela suppose d’abord une posture : reconnaître que derrière chaque position affichée se cache un faisceau de préoccupations, parfois contradictoires, qui évolueront selon le contexte et la manière dont la décision sera mise en œuvre.
Cette approche s’inscrit dans ce que l’on appelle l’innovation frugale : faire mieux avec moins en optimisant chaque euro dépensé. Plutôt que d’investir massivement dans un projet pour découvrir tardivement les oppositions, mieux vaut consacrer du temps en amont à comprendre les contradictions internes des parties prenantes et à ajuster le projet en conséquence. Dans l’industrie, on ne lance pas une ligne de production sans simulation. Dans la finance, aucun modèle n’est validé sans stress test. L’action publique, dont les enjeux financiers et sociaux sont colossaux, ne peut plus se permettre d’avancer sans anticiper.
Mars 2026 : des boussoles, pas des discours
À quelques semaines des élections municipales, les candidats promettent. Mais les nouveaux élus devront décider. Avec quels outils ? Les nouveaux maires n’auront pas plus d’argent, ils n’en auront pas. Ils ont besoin d’outils pour piloter juste dans la pénurie. Des approches simples, accessibles, qui transforment la contrainte budgétaire en opportunité de pilotage ajusté.
Il est temps d’élargir l’ambition du programme national de jumeau numérique. Intégrer les dimensions sociales et émotionnelles, modéliser les réactions perceptives et les contradictions internes des parties prenantes, transformer la frugalité subie en frugalité maîtrisée. En attendant que ces systèmes sophistiqués soient opérationnels, commencer par structurer l’analyse des parties prenantes de manière plus fine, en reconnaissant leur pluralité de rôles et en anticipant les tensions internes que chaque décision publique provoquera.
Gouverner avec moins, ce n’est pas gouverner à l’aveugle. C’est gouverner avec lucidité. Et la lucidité commence par comprendre que derrière chaque « citoyen favorable » se cache un salarié inquiet, un parent vigilant, un contribuable attentif. Ignorer ces contradictions internes, c’est gaspiller. Les anticiper, c’est gouverner.
Enseignant-chercheur à l’EDC Paris Business School et spécialiste en intelligence économique et gouvernance des territoires. Dans le cadre du projet NexTerra, il travaille sur les apports des jumeaux numériques pour anticiper les réactions des parties prenantes et renforcer la performance des politiques publiques.
