Près de trente ans après que l’accord de paix de Dayton a mis fin à la guerre de Bosnie, le bureau international créé pour en superviser la mise en œuvre est devenu le cœur d’un nouveau différend politique, le président Emmanuel Macron menant les tentatives de blocage du candidat de consensus soutenu par les États-Unis.

Le 21 juillet, le Conseil directeur du Conseil de mise en œuvre de la paix (PIC) doit se réunir de nouveau pour une énième tentative de nomination d’un nouveau Haut Représentant pour la Bosnie-Herzégovine (BiH), après le départ du diplomate allemand Christian Schmidt en mai. Les réunions précédentes de juin et juillet se sont achevées sans accord, la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni continuant de pousser un candidat pro-islamiste dont de nombreux responsables chrétiens de BiH craignent qu’il n’aggrave des décennies de marginalisation politique. Dans le même temps, les États-Unis et l’Italie ripostent avec un candidat réformateur qui promet de renforcer les institutions démocratiques de la BiH et d’alléger la tutelle de bureaucrates européens non élus.

Dans l’intervalle, le diplomate américain Louis Crishock assure la fonction de Haut Représentant par intérim.

Cette vacance prolongée a mis en évidence des désaccords croissants, tant parmi les acteurs internationaux que parmi les responsables politiques de BiH, sur l’avenir du Bureau du Haut Représentant (OHR) et sur la nécessité de réformer les accords de Dayton.

Bien que conçu comme un mécanisme temporaire d’après-guerre, l’OHR est devenu l’une des institutions les plus puissantes de BiH, agissant souvent à la demande des puissances européennes plutôt que dans l’intérêt de la stabilité et de la prospérité de la BiH. Le Haut Représentant peut imposer des textes législatifs, invalider des lois adoptées par des instances élues et révoquer des responsables publics sans contrôle juridictionnel.

Après des années d’abus sous Schmidt, les communautés chrétiennes de BiH, composées de Croates catholiques et de Serbes orthodoxes, soutiennent que l’OHR est passé du statut d’institution d’urgence nécessaire à celui d’échelon permanent de gouvernance internationale, qui a affaibli les institutions démocratiques et privilégié les Bosniaques musulmans au détriment des populations chrétiennes minoritaires du pays.

Trente ans après Dayton

Le débat autour du successeur de Schmidt reflète une remise en question plus large du cadre de Dayton lui-même.

Signé en 1995, l’accord a réussi à mettre fin à la guerre et à préserver la BiH comme État unifié. Pourtant, de nombreux diplomates et constitutionnalistes reconnaissent qu’un accord de paix négocié pour arrêter un conflit armé n’a jamais été destiné à servir indéfiniment de cadre de gouvernance au pays.

L’architecture institutionnelle complexe de la BiH, bâtie autour de multiples strates de gouvernement, de dispositifs de partage du pouvoir entre ethnies et de droits de veto étendus, a fréquemment engendré blocage politique et stagnation économique.

En 2025, Milorad Dodik, ancien président de la Republika Srpska, a soutenu que l’OHR avait corrompu les succès de Dayton, affirmant que l’accord avait fonctionné « jusqu’à ce que des bureaucrates étrangers non élus et de prétendus « bâtisseurs de nation » se mettent à le traiter comme une toile vierge pour leurs entreprises politiques et commerciales. Cela n’est pas la démocratie. Cela n’est pas la stabilité ».

Max Primorac, chercheur principal à la Heritage Foundation, partage ce constat, pointant les pouvoirs extraordinaires de l’OHR — dont la révocation de près de 200 responsables — qui ont profondément sapé la légitimité démocratique et la cohésion sociale de la BiH. Primorac explique : « chaque épisode d’intervention étrangère intrusive freine le développement autonome des institutions fondamentales de la BiH et envenime les relations entre Bosniaques, Croates et Serbes ».

Primorac soutient également que l’OHR a cherché à imposer une identité civique « bosnienne » dans la conviction progressiste que l’identité ethnoreligieuse serait l’obstacle à la stabilité de la BiH », alors qu’en réalité ces politiques aboutissent à priver de représentation politique les Croates catholiques et les Serbes orthodoxes, tout en favorisant l’influence croissante de groupes islamistes radicaux venus d’Iran et des États du Golfe, qui font peser un danger non seulement sur l’avenir de la BiH mais menacent aussi d’aggraver la crise migratoire grandissante de l’Europe.

Des approches diplomatiques concurrentes

Le processus de sélection est devenu, de fait, un révélateur de cette lutte persistante et d’une tension plus large entre puissances européennes sur la question de savoir qui devrait diriger les efforts de sécurité régionale.

L’un des candidats, le diplomate italien chevronné Antonio Zanardi Landi, a rallié le soutien de l’Italie et des États-Unis, ainsi que de responsables politiques d’une grande partie des Balkans occidentaux. Ancien ambassadeur d’Italie en Serbie et au Monténégro, en Russie et auprès du Saint-Siège, Landi est perçu par ses partisans comme un diplomate expérimenté doté d’une vaste connaissance de la région et de relations anciennes à travers les Balkans. Ceux qui soutiennent sa candidature plaident pour que l’OHR pilote une réforme progressive de Dayton mettant fin à la marginalisation des communautés chrétiennes de BiH.

Le diplomate français René Troccaz, de son côté, a reçu l’appui de la France, de l’Allemagne et du Royaume-Uni. Ses soutiens présentent sa candidature comme une continuité de la supervision internationale. Mais les responsables chrétiens de BiH invoquent sa sympathie passée pour des factions politiques musulmanes extrêmes, dont les Frères musulmans et l’Autorité palestinienne, qu’ils jugent disqualifiante compte tenu des fractures ethniques durables de la BiH, et craignent que le maintien du statu quo ne prolonge la paralysie institutionnelle et la stagnation économique.

Compte tenu du leadership régional de l’Italie et du rôle prééminent des États-Unis dans la négociation des accords de paix de Dayton, les analystes estiment qu’ils sont bien mieux placés pour proposer un candidat répondant aux besoins actuels de la BiH, tandis que la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni cherchent à imposer leurs propres agendas de politique intérieure à une situation instable et éloignée de leurs frontières.

Malgré leur majorité au sein du PIC, les États-Unis s’efforcent de bâtir un consensus européen autour du candidat retenu, mais continuent de se heurter à une résistance, la faction menée par la France laissant d’autres différends transatlantiques brouiller sa prise de décision.

Une nomination aux implications plus larges

La décision du Conseil de mise en œuvre de la paix ne se résume pas à combler une vacance diplomatique.

Quiconque succédera à Christian Schmidt héritera de la responsabilité de l’une des régions les plus fragiles politiquement d’Europe, à un moment où la légitimité d’une tutelle internationale non élue fait l’objet d’un examen de plus en plus sévère.

Alors que les États-Unis réaffirment leur rôle dans l’orientation de l’avenir politique de la BiH et dans la préservation de la stabilité établie par les accords de Dayton, les puissances européennes auraient tout intérêt à rechercher un candidat de consensus capable de s’assurer le soutien de Washington et de travailler de concert avec les acteurs politiques de la BiH.

Emma Ray