Droits pratiques
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05H43 - mardi 29 mai 2018

Etiquetage des produits israéliens et droit de l’Union Européenne : la parole est au Conseil d’Etat. L’analyse de Maître François-Henri Briard

mardi 29 mai 2018 - 05H43

Un viticulteur israélien à Ramallah conteste devant le Conseil d’Etat une interprétation politique d’une directive européenne par le ministère de l’économie français datant de fin 2016 et qu’il considère comme discriminatoire. L’analyse de François-Henri Briard, Avocat associé auprès du Conseil d’État et de la Cour de cassation.

DERNIERE MINUTE, LE 30 MAI 2018 : LE CONSEIL D’ETAT RENVOIE L’AFFAIRE DEVANT LA COUR DE JUSTICE DE L’UNION EUROPEENNE

Par un arrêt en date du 30 mai 2018, le Conseil d’Etat a tranché : l’affaire est en définitive renvoyée devant la Cour de justice de l’Union européenne, juge suprême du droit de l’Union. La haute juridiction administrative aurait pu statuer elle-même en estimant que l’application correcte du droit de l’Union s’imposait avec une telle évidence qu’elle ne laissait place à aucun doute raisonnable et que l’avis ministériel du 24 novembre 2016 méconnaissait la réglementation européenne dans des conditions qui justifient son annulation. Mais c’est le renvoi préjudiciel qui a été décidé. Un Etat membre peut-il légalement exiger que les produits issus des territoires dits « occupés » portent la mention « colonie israélienne » ? La réponse sera désormais donnée par la Cour de Luxembourg, qui aura le dernier mot. Cette solution présente deux avantages majeurs. D’une part, l’interprétation retenue aura un caractère définitif et incontestable, sans aucune voie de recours possible. D’autre part, la solution retenue sera uniforme et harmonisée ; elle vaudra pour l’ensemble des pays composant l’Union européenne. La société PSAGOT, pour sa part, se prépare à continuer le combat devant la Cour suprême du droit de l’Union, dans le cadre d’une procédure contradictoire qui devrait durer environ 15 mois.

Article paru le 29 mai 2018 :

C’est l’article 169 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui prévoit que celle-ci contribue à la réalisation d’un niveau élevé de protection des consommateurs. La libre circulation des denrées alimentaires constitue un aspect essentiel du marché intérieur ; elle contribue aussi de façon significative à la santé et au bien-être des citoyens ainsi qu’à leurs intérêts économiques et sociaux. L’étiquetage des produits participe de ces finalités en vue d’éclairer les choix des consommateurs. Un premier règlement (CE n° 178/2002 du Parlement européen et du conseil du 22 janvier 2002) a établi les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire ; la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 s’est pour sa part attachée à édicter diverses dispositions en vue de prévenir toute action trompeuse et omission d’informations. Déjà visé par la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 et la directive 90/496/CE du Conseil du 24 septembre 1990, l’étiquetage des produits est désormais régi par le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011. Ce règlement ne se borne pas à modifier des règlements et des directives antérieurs ; il édicte également diverses dispositions de base de nature à permettre d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en matière d’information sur les denrées alimentaires.

S’agissant en particulier de l’étiquetage, qui intéresse l’ensemble des exploitants du secteur alimentaire à tous les stades de la chaîne alimentaire dès lors que leurs activités concernent l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, ce règlement s’applique à l’ensemble des produits destinés au consommateur final. Mentionné parmi les définitions de l’article 2 du règlement, le lieu de provenance des produits et/ou leur pays d’origine est expressément visé par l’article 39 dudit règlement qui dispose : « …les Etats membres ne peuvent introduire des mesures concernant l’indication obligatoire du pays d’origine ou du lieu de provenance des denrées alimentaires que s’il existe un lien avéré entre certaines propriétés de la denrée est son origine ou sa provenance ». Les critères réglementaires du droit de l’Union européenne sont clairs et dépourvus d’ambiguïté : il s’agit bien d’assurer l’information et la sécurité du consommateur en lui apportant la connaissance de la localisation géographique de production ou de fabrication du produit (pays d’origine ou lieu de provenance).

C’est en application de ce règlement que le 12 novembre 2015, la Commission européenne a cru devoir publier une communication interprétative relative à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires dits « occupés » par l’Etat d’Israël depuis juin 1967. Dépourvue de toute portée juridique contraignante, cette communication interprétative adopte un parti délibéré fondé sur la non-reconnaissance, par l’Union européenne, de la souveraineté d’Israël sur ces territoires (plateau du Golan, bande de Gaza et Cisjordanie, y compris Jérusalem Est). Refusant d’appliquer le statut juridique du droit interne israélien, qui accorde à ces mêmes territoires un statut souverain, la communication interprétative de la Commission européenne écarte toute mention d’origine qui pourrait être corrélée de façon strictement géographique à la zone ou au territoire dont les produits sont originaires. Selon la Commission européenne, qui estime que les denrées alimentaires en cause sont issues de « colonies de peuplement », il serait « nécessaire d’ajouter, entre parenthèses, par exemple, l’expression colonie israélienne » ou « des termes équivalents ».

Par un avis en date du 24 novembre 2016, le ministre français de l’économie et des finances § on aura noté qu’il a changé entre temps – a emboîté le pas à la Commission européenne en imposant, pour l’étiquetage des produits issus des territoires annexés, la mention de l’expression « colonie israélienne ».

Cet avis a été déféré à la censure du Conseil d’Etat par un courageux viticulteur de Cisjordanie, la société PSAGOT, qui exploite un domaine viticole au nord de Jérusalem, à proximité de Ramallah, en surplomb de Nof Kedoumim. Devant le Conseil d’Etat, PSAGOT a fait valoir plusieurs moyens contentieux. Elle a tout d’abord invoqué une méconnaissance du droit de l’Union européenne dans la mesure, notamment, où la notion de « colonie », imposée par l’Union européenne et le droit interne français, est étrangère à toute considération de localisation géographique. Le concept de colonisation est idéologique et politique ; il peut se défendre pour certains mais il est manifestement étranger aux finalités du règlement européen précité 1169/2011. Imaginerait-on d’imposer un étiquetage des produits en provenance d’Algérie en exigeant, pour assurer une prétendue information des consommateurs, de mentionner que ces denrées alimentaires ont été produites sur le territoire algérien, « ancienne colonie française » ? De toute évidence, la notion de colonie israélienne participe d’une orientation délibérée, défavorable aux productions israéliennes et sans lien avec les finalités d’information et de sécurité du consommateur poursuivies par le droit de l’Union européenne. Certes, cette réglementation prévoit que les choix des consommateurs peuvent être influencés, entre autres, par des considérations d’ordre sanitaire, économique, environnemental, social ou éthique. Mais de tels critères sont manifestement étrangers à une prise de position politique telle que celle qui consiste à qualifier de « colonie » un territoire considéré comme souverain.

Devant le Conseil d’Etat, la société PSAGOT a également fait valoir que l’avis du Ministre de l’économie et des finances du 24 novembre 2016 méconnaissait le principe d’égalité de traitement des commerçants exerçant la même activité. C’est en effet seulement à l’égard des produits israéliens que la France a cru devoir imposer l’usage du concept de « colonie » alors que beaucoup d’autres territoires dans le monde se trouvent dans une situation analogue, qui divise tout autant la communauté internationale (Crimée, Province du Cachemire, Chypre du nord, Gibraltar, Ile Kouriles, Iles Malouines, etc.). Une telle discrimination est dépourvue de rapport avec la finalité de la réglementation européenne, qui ne vise qu’à assurer un niveau élevé de protection de la santé des consommateurs et à leur garantir un droit à l’information.

Cette affaire a été examinée par le Conseil d’Etat lors de son audience du 9 mai 2018, en formation de chambres réunies. L’arrêt de la haute juridiction administrative devrait être connu au cours des prochains jours. Le Conseil d’Etat pourrait estimer que l’application correcte du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable et que l’avis ministériel du 24 novembre 2016 méconnaît la réglementation européenne dans des conditions qui justifient son annulation. Il appartiendrait alors à l’administration de « revoir sa copie » et de modifier sa position relative à l’étiquetage des produits israéliens en provenance des territoires annexés. Mais le Conseil d’Etat pourrait aussi renvoyer l’affaire devant la Cour de justice de l’Union européenne, en application de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui confère à la cour une compétence pour statuer, à titre préjudiciel, sur l’interprétation des traités. Dans cette dernière hypothèse, la procédure se prolongerait pendant une durée d’environ deux années ; la solution dégagée par la Cour de justice de l’Union européenne s’appliquerait à l’ensemble des Etats membres de l’Union.

François-Henri Briard

Avocat associé auprès du Conseil d’État et de la Cour de cassation