Droits pratiques
09H40 - samedi 8 décembre 2018
France

Décision du Conseil Constitutionnel sur l’octroi de mer : une validation relative, une discussion inachevée

 

Par une décision du 7 décembre 2018, le Conseil constitutionnel a écarté la QPC qui contestait la conformité de l’octroi de mer au principe d’égalité devant les charges publiques.

Pour autant, l’octroi de mer n’est pas « validé », nous explique Maître Guillaume Hannotin, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, puisqu’il demeure contesté, dans des instances en cours, au regard du droit de l’Union européenne.

Discuté au plan politique, l’octroi de mer devra en outre être bientôt renégocié à Bruxelles. La Ministre chargée des Outremers est chargée de rouvrir le débat. Et c’est peut-être l’essentiel…

 

Opinion Internationale : vous nous aviez exposé dans un premier entretien ce qu’est l’octroi de mer ainsi que les griefs constitutionnels que vous lui adressiez. Que vous a répondu le le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 décembre 2018 ? Peut-on considérer qu’il a mis fin à la discussion sur la validité de l’octroi de mer ?

Par sa décision du 7 décembre 2018, le Conseil constitutionnel n’a pas validé l’octroi de mer urbi et orbi, à l’égard de toute norme supérieure applicable à la loi qui lui était déférée. Il a uniquement statué au visa de la Constitution française, et, plus précisément, du principe d’égalité devant les charges publiques, pour dire que les différentiels de taxation des marchandises, selon qu’elles sont importées dans les DOM (les taux sont alors plus élevés) ou fabriquées localement (les taux tendent alors vers zéro), n’introduisent pas de « rupture caractérisée » entre les entreprises. C’est ce seuil de la « rupture caractérisée », c’est-à-dire manifeste, flagrante, qui n’est pas vérifié en l’espèce, a estimé le Conseil.

Encore ne s’est-il prononcé qu’au regard de son corpuspropre – les droits et libertés que la Constitution garantit – en laissant ostensiblement de côté des éléments déterminants du cadre juridique dans lequel s’inscrit le dispositif de l’octroi de mer.

Rappelons que l’octroi de mer est un dispositif prévu par la loi française qui est négocié périodiquement par le Gouvernement avec la Commission européenne et le Conseil européen. S’agissant d’un mécanisme de compensation des surcoûts supportés par les industriels implantés dans les régions dites « ultrapériphériques », il doit être autorisé par le Conseil. C’est ce que prévoit le Traité. L’octroi, avec son système de différentiels de taux au détriment des importations, pour favoriser les productions locales, constitue par ailleurs une aide, sur ressources d’Etat, aux opérateurs industriels domiens ; il doit dès lors également recevoir le « feu vert » de la Commission, au regard du droit des aides d’Etat. Enfin, les décisions européennes précisent bien que le dispositif français doit être évalué en tenant compte de l’ensemble des autres mécanismes d’aide (et ils sont nombreux) en vigueur dans les DOM. Le Conseil constitutionnel ne s’est pas livré à pareille appréciation d’ensemble, se bornant à confronter quelques aspects de l’octroi – pas tous ceux qui lui étaient signalés – à un objectif général d’aide à l’économie locale, sans aller dans le détail ni procéder à une évaluation quantitative. Les Sages ont estimé que leur office ne leur permettait pas d’aller plus loin.

 

L’on comprend, à vous entendre, que le Conseil constitutionnel disposait d’un prisme limité pour évaluer la loi sur l’octroi de mer. Quels sont donc les moyens dont vous disposez pour obtenir une remise à plat de l’octroi et devant quelle autorité ?

La QPC qui vient d’être écartée par le Conseil constitutionnel n’est pas « tombée du ciel ». Elle a été posée de manière incidente dans le cadre de pourvois pendants devant la Cour de cassation. D’autres instances pourront encore être introduites puisque l’octroi est payé tous les jours. La Ministre chargée des Outremers a également annoncé l’ouverture d’une discussion sur l’octroi de mer, pour répondre à la contestation grandissante des populations domiennes. Enfin, le dispositif actuel a été autorisé par l’Union européenne pour une durée limitée qui expire en 2020. Des évaluations et négociations vont dès lors être entamées dans le courant de l’année prochaine pour tenter d’obtenir une prorogation de l’octroi.

S’agissant des arguments que nous faisons valoir, ils sont de trois ordres : juridiques, économiques et politiques.

Sur le plan juridique, la loi de 2004, modifiée en 2015, qui régit l’octroi à l’heure actuelle ne respecte pas les deux décisions d’autorisation européennes (décision « région ultrapériphérique » du 10 février 2004, et décision « aide d’Etat » du 27 mai 2004). Les décisions admettaient la pertinence d’instaurer des taux plus élevés pour les importations dans un objectif précis, défini de manière quantitative et traduit par une formule mathématique : il s’agissait de compenser, à l’euro près, les surcoûts supportés, pour fabriquer un produit donné, par les industriels domiens. De la formule âprement négociée à Bruxelles, il n’a plus jamais été question de retour en France.

Sur le plan économique, l’octroi a fait la preuve de son inutilité. Ou plutôt, la France n’a jamais réussi à établir sa pertinence. La base statistique qui devait être constituée pour évaluer, avec le degré de précision requis par la Commission, les fameux surcoûts locaux, peine à voir le jour. Et l’on sait bien que l’octroi est au cœur de l’inflation plus connue sous le nom de « vie chère » : l’octroi est payé « en bout de chaîne », par les consommateurs ; les consommateurs sont également des salariés locaux ; qui réclament à leurs employeurs des « sur-rémunérations » pour pouvoir acquitter les produits chargés à l’octroi ; de sorte que les employeurs réclament des taux d’octroi plus élevés sur les produits importés afin de compenser le surcoût (la sur-rémunération) qu’ils viennent de subir. L’inflation des prix nourrit l’inflation salariale, laquelle, par le biais de l’octroi, alimente la « vie chère ».

Enfin, sur le plan politique, l’octroi est contestable – et contesté. Il faut savoir que l’octroi, présenté comme destiné à soutenir l’industrie domienne (laquelle ne représente qu’environ 7% du PIB des DOM), constitue la principale ressource des collectivités locales. Près de la moitié de leur budget de fonctionnement provient de l’octroi. Or qui paye l’octroi ? C’est le consommateur domien qui acquitte, dans les rayons, un prix chargé à l’octroi. Un consommateur captif, qui, les DOM faisant partie intégrante de la France et de l’Union européenne, avec son cortège de réglementations, se voit surtout proposer des produits importés, aux normes européennes, sans pouvoir s’approvisionner chez ses voisins qui pourraient le fournir à bas coût. Le système revient donc, sous prétexte de « sponsoriser » une maigre part du PIB local, à faire entièrement supporter par la population locale sa vie publique, en profitant du fait que ladite population consomme, en majorité, des produits d’Europe géographique. Le mécanisme a, on le sait, une logique « historique », mais, pour le reste, il apparaît surtout comme étonnamment pervers.

 

Pour finir, la Ministre a elle-même décidé, vous le rappeliez, de remettre à plat l’octroi de mer. Considérez-vous que la récente décision du Conseil constitutionnel rend plus difficile cette remise à plat ?

Non. Si le Conseil constitutionnel avait jugé que l’octroi était le seul système pertinent pour atteindre un objectif exactement identique à celui visé dans les décisions d’autorisation européennes, il eût été très délicat de faire évoluer l’octroi. Une contrainte juridique, sous forme de « cristallisation » de la situation actuelle, aurait été créée. Mais le Conseil a été extrêmement prudent. Il a avancé à pas comptés sur le chemin de la validation, une validation relative, je le répète. Sa décision n’est pas si négative que cela pour les partisans du changement : simplement, elle laisse à d’autres le soin de l’opérer.

  

Propos recueillis par Raymond Taube, rédacteur en chef d’Opinion Internationale, chef de rubrique « Droits pratiques »et directeur de le l’IDP – Institut de Droit Pratique

 

Directeur de l'Institut de Droit Pratique